Cartagena, Bolívar y otros territorios piden a la Corte Constitucional anular norma que impone APPAs en los POT, argumentando violación a su autonomía en el ordenamiento territorial.

Cartagena de Indias D. T. y C., 23 de abril de 2025. Cartagena de Indias, Bolívar, Antioquia, Valle del Cauca, Bogotá, Cali, la Federación Colombiana de Municipios, la Federación Nacional de Departamentos y Asocapitales coadyudaron una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2° del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, modificado recientemente por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026). La acción presentada busca defender la autonomía regional consagrada en la Constitución Política de Colombia.

La demanda sostiene que la norma impugnada desconoce la competencia exclusiva de los municipios y distritos para ordenar el desarrollo de su territorio, facultad reconocida por los artículos 311 y 313-7 de la Constitución. De acuerdo con los entes territoriales, la nueva regulación impone a los entes territoriales la obligación de preservar, en sus Planes de Ordenamiento Territorial (POT), determinadas áreas agrícolas definidas unilateralmente por el Gobierno nacional, lo cual representaría una intromisión indebida del nivel central en decisiones locales.

¿Qué establece la norma demandada?

El numeral 2° del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 —modificado por el Plan Nacional de Desarrollo— crea las llamadas Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA). Estas zonas deben ser delimitadas y declaradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con base en criterios técnicos elaborados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA). También se incluyen áreas definidas en los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina. Según el precepto, los municipios y distritos están obligados a incorporar estas delimitaciones en sus POT.

Violación a la autonomía territorial

La nueva normativa, según los entes territoriales, violaría la autonomía administrativa y reglamentaria de los municipios y distritos. Según la Constitución, el ordenamiento territorial es una competencia primaria y exclusiva de los entes locales, quienes deben decidir, conforme a sus realidades socioeconómicas, cómo planificar el uso del suelo.

La imposición de áreas agrícolas obligatorias sin una verdadera coordinación ni concurrencia con las autoridades municipales vulneraría los artículos 287 y 288 de la Constitución. Además, la norma demandada iría en contra del principio de coordinación y concurrencia que debe regir las relaciones entre el gobierno central y las entidades territoriales.

Milton Pereira, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Distrito de Cartagena, se pronunció sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada, advirtiendo que más allá de la loable finalidad de las APPAS, "la forma jurídica escogida por el legislador elevarlas al rango de determinantes de ordenamiento territorial implica asignarles un carácter vinculante y prevalente que afecta profundamente el ámbito de competencias locales".

Según el jefe jurídico del Distrito, "las APPAs no son simplemente orientaciones de política agraria; han pasado a ser mandatos normativos imperativos que los gobiernos municipales deben acatar en sus decisiones de ordenamiento".

"La norma acusada convierte al municipio en un simple ejecutor de decisiones centralizadas, desconociendo su papel como planificador de su territorio", señala Pereira. "No existe verdadera participación local en la identificación o manejo de las áreas protegidas, sino una imposición jerárquica que vacía el contenido esencial de la autonomía.” concluyó el Jefe jurídico.

Por su parte, desde la Gobernación de Bolívar sostienen lo manifestado por Pereira. Rafael Montes Costa, Secretario Jurídico Departamental afirmó “Son varios los argumentos que permiten explicar las razones por las que el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 es abiertamente inconstitucional: viola el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales al vaciar de contenido las competencias de definición de los usos del suelo; no se garantizó el mínimo de regulación legal para proteger las competencias de las entidades territoriales y no se garantiza el debido proceso como elemento esencial de las relaciones entre Nación y municipios en el marco de la autonomía de las entidades territoriales”.

¿Qué se pide a la Corte Constitucional?

Los departamentos y municipios le solicitan a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad del numeral 2° del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, tal como fue reformado por la Ley 2294 de 2023. Argumentan que, aunque el propósito de proteger el derecho a la alimentación es legítimo y constitucionalmente relevante (artículo 65 de la Carta), no justifica una restricción desproporcionada a la autonomía territorial.

Para los municipios y departamentos, la protección de las áreas agrícolas podría alcanzarse mediante mecanismos menos restrictivos, como directrices orientadoras, incentivos económicos o instrumentos de concertación, sin necesidad de vaciar la competencia municipal.

Fin del comunicado No. 602